採訪：李修慧、黃郁齡｜撰文：李修慧｜製圖：黃郁齡
3月20日，行政院舉辦第一場「前瞻基礎建設計畫」說明會，公布前瞻建設計畫書與前瞻建設條例，反彈與質疑排山倒海而來；4月26日，由於民進黨團打算強行通過前瞻建設條例，立法院成為格鬥場。
雖然民進黨後來決定退回重審，但質疑聲浪依然沒有止息。關鍵評論網賠上編輯的眼力及腦力，帶你拆解將近400頁的前瞻計畫書，也分析到底為什麼一個國家的重大發展計畫，會問題連連。
前瞻計畫五大建設
根據行政院公布的前瞻計畫核定本，前瞻計畫將以8年為期，規劃「下一代所需要的基礎建設」，內容分為五大項目，其中各建設內容如下：
這些建設中包含以前就核定通過、目前正在動工的建設，也包含一些這次新規劃的新興建設。這些預算共8,824億，但這只是中央核定從2017年~2024年這8年內的「特別預算」，2017年前已經核發的、2024年後可能還需要的，縣市政府必須提供的自籌款，都不包含在內。
而這8,824億，又分成兩種，一種是直接撥給特定縣市，另一種由全國各縣市政府主動向中央爭取的「競爭性預算」或是全國都能分配到的預算。
我們將直接提撥給特定縣市的3,927億元預算，按照縣市區分計算。
▶ 電腦上請將滑鼠移到該區塊，手機上則是直接點選，就可以看到該縣市所分配到的金額（部分縣市因金額較小，無法直接顯示）：
其中民進黨執政的高雄市的預算最多，共1,050億，且主要花費在高雄捷運黃線，共856億。預算第二高的則是民進黨執政的台南市，約744億，主要花費在軌道建設跟綠能建設，而且因為綠能建設中唯一的綠能科學城位在台南市沙崙，因次綠能建設中所有分區經費全都投注在台南市。
預算最少的則是國民黨的南投縣，預算是0，所以沒出現在這張圖上。第二少的則是民進黨執政的宜蘭縣，只有軌道建設中的「北宜鐵路提速計畫」，由宜蘭縣、台北市、新北市政府共同分攤1200萬的預算，平均起來宜蘭縣只分到400萬。
而若分成「北、中、南、東、離島」五區來看1。
離島由於主管「離島地區供水改善計畫」，因此預算全為水環境建設。東區則全為軌道建設，且全部來自「鐵路電氣化」預算。北區、中區、南區則以軌道建設為主。其中又以南區所得到的金額最高，光軌道建設就有1,975億。
程序問題不只立委強行過關這麼簡單
除了4月26日在立法院，民進黨仗著人數優勢，不顧在野黨提出的異議，強行通過前瞻計畫特別條例之外，前瞻計畫的程序問題其實還有許多，政大地政系教授徐世榮說，整個前瞻計畫從規劃到評估的程序通通有問題。
徐世榮解釋，政府大型計畫的正當程序，應該至少包含四個面向，並由不同的部會負責：
- 興辦事業計畫－交通部（以前瞻計畫中的「軌道建設」為例）
- 環境保護計畫－環保署
- 土地使用計畫－內政部
- 土地徵收計畫－內政部
無論什麼樣的計畫，都必須完成這四個步驟，充份評估對環境、對人民的影響，與人民討論土地徵收狀況後，才能開始執行。但徐世榮說，台灣政府的程序，還延用威權時代的模式，政府說什麼，就要人民做什麼。這次的前瞻計畫也不例外。
行政院國家發展委員會提出「興辦事業計畫」後，在沒有跟人民討論、溝通的狀況下，馬上就推出「前瞻計畫核定本」，直接決定要撥多少錢，甚至打算在立法院直接通過相關法條。
而環境保護、土地使用、土地徵收等重要步驟，全都變成「配套」。政府不僅不跟人民討論，環保署、內政部等機關，也都只能像附屬機關一樣，跟著興辦事業計畫走。
5月7日，數位政委唐鳳替國發會發表了「前瞻基礎建設計畫QA」，面對「沒有溝通、討論」的質疑，她說，行政院各部會不習慣在政策初期，就公布所有的內容，而習慣等計畫方向擬定了、預算通過了，在各個子計畫開始之前，再啟動相關的評估及討論，因為針對每個子計畫討論，才比較容易聚焦。
但是，民眾又要怎麼相信政府，不會通過前說一套，通過後做一套？
徐世榮說，真正好的建設，應該用「審議式民主」的方式，由下而上推動，經過充分的討論、凝聚共識後，再進行。研究政策環評的台大風險中心博士後研究員趙家緯，則以英國基礎建設計畫的例子告訴我們，就算是國家級的大型建設，「充分溝通」也不是不可能。
最近，英國政府也正在擬定2021年開始的基礎建設計畫。原本，英國有特定部門處理每五年一次的基礎建設計畫，但有感於舊的計畫及程序沒辦法反映大眾需求，2015年，英國以全新的方式，擬定接下來30年基礎建設的投資方向。
英國政府在一開始讓民間團體自由提案，而後彙整民間的提案，並進行研究、評估，先出版一本「基礎建設計畫初稿」，再讓民眾針對計畫初稿提供意見、修正方向，最後才推出「計畫核定本」，開始執行。
整個過程不僅由專門的「獨立委員會」統籌，光是與民間溝通，就經歷了兩階段的意見蒐集，共歷時12個月，而整個計畫從開始推動、評估、溝通、蒐集意見，得花上三年。
趙家緯說，因為花了許多時間蒐集民意、進行評估跟調查，所以英國提出的計畫，與民意相合，也不容易出現「換個首相計畫就斷了」的狀況。
相較於此，台灣的前瞻計畫，是行政院自己的「前瞻想像」，沒有民意基礎，當然會引來許多質疑。而台灣民眾，也沒有參與討論的機會，面對行政院自嗨的「核定本」，台灣民眾只有「要」和「不要」的選項而已。
軌道建設：缺乏評估的軌道建設，可能讓上萬人流離失所
這次前瞻計畫預算，不只8,824億的中央特別預算，許多給特定縣市的建設，尤其軌道計畫中的鐵路地下化，還需要地方政府撥出「自籌款」，而這些自籌款，就是細節裡的魔鬼。
南鐵自救會代表陳致曉表示，像軌道建設這樣大型的開發計畫，必定需要徵收人民土地。
以台南市為例，台南市政府這次得到大筆的軌道建設經費，但同時也得撥出400多億的自籌款，台南市長賴清德受訪時表示，將透過「市地重劃」及「區段徵收」籌措其中200億。
而陳致曉說，「『區段徵收』及『市地重劃』其實都是地方政府斂財的手段。」
他進一步解釋，區段徵收時，地方政府常只需要一小塊地，卻把周邊幾百倍大的地都通通收走，雖然政府必須將原本居民的地重新分配給他們做為補償，但政府可以用「未來土地會漲價」為由，只分配給居民30%的地，而且是由政府自行決定居民分配到哪塊地。「可能把你的地從精華區移到墓地旁邊，精華區通通通賣給財團。」桃園市樂善村就是區段徵收的例子。
而「市地重劃」則是由當地居民組成重劃會，以「數人頭」的多數決方式決定是否接受重劃。「建商就會買一小塊地，一坪登記一個人，」用灌水的方式通過重劃，一旦支持「市地重劃」的人過半數，便由其中七個人組成重劃會代表，政府會授予這七個人公權力，可以強拆屋子，甚至自由決定給每一戶的補償是多少。最近引起爭議的台中市黎明幼兒園就是一例。
陳致曉說，這次前瞻計畫書內容空洞，看不見任何的土地使用、土地徵收的評估，他擔心所有需要牽涉土地的計畫，都會步上台中黎明幼兒園及桃園樂善村的例子。經濟民主連合發言人許博任也直言，軌道建設中很多計畫的必要性令人質疑，比如「高雄捷運岡山路竹線」其實跟台鐵現有軌道重複。
根據徐世榮估計，整個前瞻計畫，包括軌道建設、水庫建設、科技園區興建等導致的土地徵收，可能將讓11萬人面臨迫遷。
水環境建設：河川汙染、水管漏水，建再多水庫也沒用
水環境計畫內有「增加供水」「河川防洪」「創造親水環境」三個主要目標。其中「增加供水」花費高達1,067億，號稱計畫結束後，每天可以增加100萬噸的供水量，而方法以建水庫、建蓄水池、鑿人工湖為主，儲水設施的工程就占了65%。
但地球公民基金會執行長李根政表示，台灣之所以缺水，不是因為水庫之類的蓄水設施不夠多，而是由於「自來水管漏水」以及「河川汙染」。
根據台灣自來水公司降低漏水率專區，由於台灣不少水管採用塑膠材質，2016年，台灣的水管漏水率高達16%，遠高於美國加拿大的13%，等於一年漏掉5億多噸的水，每天漏掉139萬噸2。其實只要解決漏水問題，就可以達到前瞻計畫「每天100萬噸」的目標，但這次前瞻計畫卻完全沒有修繕水管的預算，反而拼命蓋水庫，李根政說，「這就像口袋明明有個洞，不補起來，卻拼命去賺錢一樣。」
此外，河川汙染也會影響供水，李根政以高雄市鳳山水庫為例，鳳山水庫的水源來自屏東東港溪，而東港溪來自中央山脈的伏流水，經過岩層自然過濾，又乾淨又豐沛，連枯水期都有每日50萬噸的流量。但因為鳳山水庫位處下游，上游東港溪長期遭到養豬廢水汙染，這些受汙染的髒水沒辦法做民生使用，一直以來只能當工業用水。
李根政強調，不管如何清除淤泥、興建水庫，只要水源遭受汙染，都沒有用。真正該做的是管制河川汙染。而在「創造親水環境」的目標上也一樣，無論政府打造了多少親水公園、河岸綠地，李根政說，要是河川受汙染，「民眾一到河邊，就聞到臭水溝的味道，誰要去？」
李根政強調：「我們不反對公共投資，但公共投資要用在對的地方。」比如台灣無數地下水井，都因為沒有登錄、管制機制，遭到超抽。由廢水淨化而來的再生水設施太少。而台灣低到不合理的水價，也讓大量用水的工廠、企業等完全不想省水、節水。
綠能計畫：台灣需要的不是大型園區，是深入生活的節電政策
而綠能計畫中，花費最鉅的就是台南市的沙崙綠能科學城。然而地球公民基金會主任李翰林表示，比起花大錢、讓財團投資大型的科學城。台灣更需要的是深入民間的「節電政策」，以及能讓民眾「自己的電自己發」的中小型能源企業。
台灣尖峰時間的用電，五成來自一般家庭或商辦大樓，其中又以冷氣的用電最大。但李翰林說，台灣大部分屋子隔熱效率很差，「很多人開冷氣其實是在幫房子散熱。」因此，推動建築物改造，培育專業團隊到家為民眾進行建築物「節能健檢」等，才是最省預算又有用的方式。
此外，再生能源的特性，還是「自發自用」最適合，因此除了節能，也應該鼓勵民眾「創能」。比如鼓勵民眾將住家的屋頂改裝成太陽能板，補助小型的再生能源廠商、推廣太陽能電池等，達到「能源自主」的理想。
李翰林說，達到能源自主的所有技術，台灣其實全部都具備，政府卻只想蓋一個新的科學城，在科學城裡做，將能源問題與民眾遠遠隔開。
而談起沙崙綠能科學城，李翰林批評，這個科學城號稱落實「循環經濟」，但其實根本沒有。真正的「循環經濟」的園區，比如丹麥卡倫堡生態工業區、日本北九州生態城市等，都藉由整個園區系統性的設計、配置，達到零耗能、零廢氣。
但前瞻計畫中的沙崙綠能科學城卻被切分成一塊一塊的，分由主管機關各自管理，沒有系統性的估算汙染與耗能，也沒有建造相應的設施處理。只是口頭上的「經濟循環」。
而附近的沙崙農場也可能被沙崙綠能科學城的聯外道路切割，沙崙農場是目前台灣少數還有環頸雉及台灣特有種野兔生存的地方。李翰林擔心，科學城聯外道路，不僅會讓這些生物棲地變小，未來更可能成為「路殺盛地」。
數位計畫：不應該是擴大內需，而該串接國際
這次前瞻建設的數位計畫包含「資安基礎建設」「教育數位化」「偏鄉建寬頻」等。8日，國民黨立委許毓仁開直播節目，邀請專家討論數位計畫。
當時，資安公司創辦人黃耀文首先對「資安基礎建設」發難，他認為，台灣的資安技術很好，政府該做的不是推動「內需」的「基礎」建設，而是鼓勵台灣企業向外走。
他舉以色列當例子，以色列跟台灣同樣都擁有良好的資安人才跟技術，但以色列企業早就與美國產業鏈串接，「美國大公司都要技術都去以色列找，要投資也去以色列找。」黃耀文強調，政府不應該閉門造車，應該放眼世界，將台灣與國際產業鍊串接起來。
黃耀文說，與其花大錢提供內需，政府真正該做鬆綁法規，打造亮點城市。比如自駕車城市、精準醫療城市，當台灣成為全亞洲對這些科技最友善的國家，「你要發展自駕車，只能來台灣，」這樣，技術自然會進來，也就能培養出人才。
城鄉建設：別為高污染產業開後門
前瞻計畫中的城鄉建設，比較像是雜項，將所有無法放進「軌道」「水環境」「綠能」「數位」的，通通塞進「城鄉計畫」中。這樣的城鄉計畫缺乏明確的願景，細分的10個細項，也各自獨立。經濟民主連合發言人許博任說，這就是前瞻計畫最大的問題「劣幣綁良幣」，許多計畫的確是經過評估、縝密規劃，的確值得推行，但不少計畫意義不明，還可能對台灣環境、人權有害。
地球公民基金會執行長李根政就說，城鄉建設中最讓他擔心的，是「開發在地型產業園區」。這項計畫將積花費200億，改善舊有工業園區的基礎建設，並新興20個產業園區，但到底要建設哪類的園區，計畫書沒有說明。
李根政擔心2006年的高雄市「新園產業園區」事件將會重演，當時，為了吸引台商「鮭魚洄游」，在內閣蘇貞昌的推動下，釋出許多台糖土地讓企業承租。
但這些早期從台灣移出、轉向東南亞、再轉向中國的工廠，大多是高污染的產業。企業將土地切分城一小塊一小塊再向上呈報，藉此躲過環評，並將含有重金屬的電鍍汙水直接排入的二仁溪，影響附近的民眾健康，也影響當地農業。而類似的案例也不只一例，2016年「屏東龍泉工業區」也發生類似的事件。
李根政說，小型產業園區規劃比較明確的目的、規範，並對焦到台灣所需要的產業，而不是為了衝產值，放任高污染的產業輕易過關。
除了上述針對各建設的意見，也有許多民眾反映，很多更該重視的議題沒有被規劃進前瞻計畫裡比如長照、中南部空汙、瀕危動物保育等。
政大地政系教授徐世榮說，就是因為一開始沒有正當程序，缺乏溝通、評估，所以無法凝聚民意，每個計畫才都出現那麼多問題，因此他強調，「沒有程序，後面的實質內容都不用談。」
台大博士後研究員趙家緯則表示，這不見得是蔡英文政府的問題，而是台灣從戒嚴時代以來，所有國家發展計畫，都沒有與民眾討論的「習慣」，因此台灣政府也不知道如何與民間討論長期、整體性的發展。當民眾無法理解政府提出的計畫內容，政府也說不清楚時，出現「綁樁」「浪費公帑」的質疑聲浪也就可想而知。
到頭來，這些所謂「前瞻願景」，在沒有凝聚民間共識，缺乏與民眾溝通，又沒有完善評估的狀況下，與民間的期待根本不一致，只會成為政府一廂情願、而人民怨聲載道的「怨景」。
資料來源：
［註１］台灣分區方式：（以首字筆劃排列）
- 中部：台中市、南投縣、苗栗縣、雲林縣、嘉義市、嘉義縣、彰化縣
- 北部：台北市、桃園市、基隆市、新北市、新竹市、新竹縣
- 南部：台南市、屏東縣、高雄市
- 東部：花蓮縣、宜蘭縣、台東縣
- 離島：金門縣、連江縣、澎湖縣
［註２］台灣漏水管線全部汰換需要1,815億，但台灣水資源公司一年的修繕管線預算只有70億，另外修繕水管的專業人力都逐漸老化，人才培育也是漏水率遲遲無法改善的原因。
核稿編輯：楊之瑜
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